Le huitième élargissement de l’histoire de l’UE suppose des défis particulièrement pointus : adapter le fonctionnement des institutions européennes, ajuster le niveau de budget de l’Union avec de nouveaux membres, et définir le rôle de l’agriculture dans ce nouveau paysage. Avec une interrogation particulièrement sur la place de la production ukrainienne dans le marché européen.
L’ouverture des négociations d’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie à l’Union européenne, fin 2023, a ravivé et amplifié la dynamique d’élargissement, dans le sillage de six pays des Balkans (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie). Le 4 novembre 2025, la Commission européenne a rendu public son rapport annuel sur le paquet élargissement, décrivant l’état des négociations avec les pays candidats et affichant un éventuel calendrier d’adhésion.
« Mais au milieu du tohu-bohu des relations internationales actuelles et du charivari dans la situation d’un certain nombre de pays européens, dont la France, cette communication est passée rapidement », observe Yves Le Morvan, responsable filières et marché d’Agridées. Pourtant, cet élargissement potentiel de l’UE de 27 à 35 États-membres soulève des questions institutionnelles, budgétaires et sectorielles majeures, au premier rang desquelles figure l’avenir de la PAC (Politique agricole commune). « En un peu plus de dix ans, nous sommes passés d’une politique de bon voisinage à une négociation d’adhésion liée à des enjeux géopolitiques et économiques difficiles à résoudre. »
L’Ukraine peut contribuer à la sécurité alimentaire de l’Europe
L’enjeu agricole concerne au premier chef l’Ukraine (576 000 km2), qui représente certes 1,1 % du PIB de l’UE, mais 21,5 % de sa SAU (surface agricole utile). L’Ukraine est un exportateur d’envergure mondiale concernant les céréales, les oléagineux, la volaille, et d’importance dans d’autres secteurs, tel le sucre. Sa compétitivité s’appuie sur une multitude de microfermes, mais aussi des agroholdings, qui défient toute forme de concurrence, notamment sur le marché intracommunautaire, par leur force asymétrique.
« Ces sociétés, dont les filiales exploitent jusqu’à des centaines de milliers d’hectares pour les plus importantes, ne sauraient bénéficier des soutiens au revenu de la PAC. Plus encore, la collision concurrentielle entre cette forme exogène d’entreprise et le modèle entrepreneurial européen entraînerait un impact de compétitivité avec laquelle l’agriculture des zones intermédiaires ne saurait concourir », selon le think tank Agridées.
« Nous comprenons que l’adhésion de l’Ukraine peut être vue comme une source de difficultés, mais il faut l’envisager aussi comme une partie de la solution », souligne Olga Trofimtseva, responsable agriculture et biodiversité au sein de l’Ukraine Facility Platform, et ancienne ministre de la Politique agricole et de l’Alimentation ukrainiennes, lors de la conférence organisée par Agridées, le 26 novembre, à ce sujet. « L’Ukraine peut contribuer à la sécurité alimentaire de l’Europe et réduire les dépendances aux importations, notamment de soja. »
Au-delà du strict bilan importateur/exportateur net, « il faut s’interroger sur le rôle de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire dans la stratégie politique et le rayonnement international de l’Union européenne », élargit Jean-Christophe Debar, directeur de l’association Pluriagri, qui réalise des études prospectives sur les questions agricoles. Les filières maïs, sucre ou volaille semblent toutefois craindre une intégration du géant ukrainien dans l’union.
Le risque de distorsion de concurrence avec de nouveaux membres
« Depuis le début de la guerre, les importations françaises de maïs semence en provenance d’Ukraine, avec un prix sortie d’usine deux fois moins élevé, ont déjà largement augmenté, tandis que les surfaces ont diminué de 20 % en France, premier producteur européen et premier exportateurs mondial », note Franck Laborde, président de l’AGPM (Association générale des producteurs de maïs). « Si l’Ukraine adhérait de façon pleine et entière, avec ses surfaces de betterave 1 500 fois plus élevées qu’en France, la filière sucrière européenne, aujourd’hui à l’équilibre, serait clairement menacée », pointe Timothé Masson, directeur du service économie de la Confédération Générale des planteurs de Betteraves. « Cela nous oblige à repenser nos modèles et à revoir la PAC. »
Par ailleurs, Yann Nedelec, directeur de l’Anvol (Association nationale interprofessionnelle de la volaille de chair), rappelle le risque de distorsion de concurrence avec de nouveaux membres, sur le sujet de l’utilisation d’antibiotiques en élevage, comme des homologations phytosanitaires ou l’usage des NBT pour les cultures. « Nous ne voulons pas intégrer le modèle d’agroholding qui serait contraire à la pression sociétale forte que nous connaissons actuellement. » Il est en effet question de volumes, mais aussi de prix et de conditions de production, de normes et par ricochet de compétitivité des filières.
La note stratégique (téléchargeable ici) intitulée « Élargissement de l’Union européenne : équation institutionnelle et inconnues agricoles » rédigée par Yves Le Morvan et Bernard Valluis, présentée le 26 novembre lors de cette conférence, propose différentes pistes.
